Par Marion Sandner
[Cet article a été publié pour la première fois sur Strasbourg Observers le 12 mai 2026, et nous les remercions de nous avoir autorisés à le partager ici, en mentionnant clairement la source. Voici le lien vers la publication originale en anglais].
Dans sa décision du 5 mars 2026, dans l’affaire Fédération européenne des associations nationales travaillant avec les sans-abri (FEANTSA) et Fédération internationale des droits de l’homme (FIDH) c. France, le Comité européen des droits sociaux (CEDS) a clairement pris position en faveur des droits des mendiants, des sans-abri et des autres personnes vivant dans la pauvreté face à la prolifération, en France, des arrêtés municipaux criminalisant la mendicité et d’autres comportements typiquement adoptés par les personnes en situation de pauvreté. Ce n’est pas la première fois que la criminalisation des comportements liés à la pauvreté ou au sans-abrisme est portée devant une instance judiciaire internationale. Pourtant, c’est peut-être la première fois qu’un organe de surveillance européen affirme avec force que les arrêtés anti-mendicité violent le droit à la protection contre la pauvreté. Cet article de blog explique en détail comment la décision actuelle fait figure d’exemple du point de vue des droits sociaux, tout en soulignant certaines lacunes dans son raisonnement.
L'affaire concerne la criminalisation de la pauvreté, que l'on peut décrire comme des mesures punitives à l'encontre des personnes en situation de sans-abrisme et de pauvreté, souvent justifiées par des considérations d'ordre public, des enjeux économiques et le malaise du public face à la pauvreté visible. À l'instar de la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH), le CESD est un organe de surveillance relevant du Conseil de l'Europe. Créé en 1966, le CESD veille au respect des droits sociaux consacrés par la Charte sociale européenne. En 1998, il s’est vu confier le mandat de recevoir des plaintes collectives, ce qui a conduit à la décision actuelle. Comme l’explique cet article de blog, la décision du CESD contraste fortement avec la jurisprudence de la CEDH sur ce sujet à ce jour.
Faits et conclusions
Les arrêtés municipaux contestés visent des comportements liés à la pauvreté (souvent vitaux), tels que la mendicité, l’occupation prolongée d’espaces publics, le rassemblement en groupes (avec ou sans chiens), l’utilisation abusive d’installations communales, la consommation d’alcool, le fait de jouer de la musique à haut volume ou d’uriner en public. Les municipalités justifient ces réglementations notamment par des raisons d’ordre public et d’attrait touristique.
Cependant, les éléments de preuve fournis par les organisations plaignantes suggèrent qu’en réalité, la simple présence de personnes sans domicile fixe ou mendiant dans les espaces publics déclenchait une intervention policière. Elles soutiennent que plutôt que de cibler des cas concrets de comportements menaçants, ces mesures visaient simplement à rendre la pauvreté invisible (paragraphe 57). En conséquence, des comportements tels que la mendicité, l’occupation d’espaces publics, la consommation d’alcool et l’urination en public étaient systématiquement sanctionnés par des amendes et les personnes concernées étaient expulsées des centres-villes (paragraphe 68).
La FEANTSA et la FIDH soutiennent que ces arrêtés reposent sur des préjugés anti-pauvres, renforçant la stigmatisation et l’exclusion sociale de ces personnes, tout en ignorant la prévalence de vulnérabilités spécifiques au sein de la population visée. Elles font en outre valoir qu’il n’existait pas en France de cadre réglementaire adéquat pour limiter la prolifération des arrêtés en question conformément aux normes relatives aux droits humains.
Le Comité a conclu à l’unanimité que la France avait manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de la Charte sociale européenne révisée (« la Charte ») en autorisant la prolifération de décrets municipaux réglementant la mendicité et d’autres comportements. Il a été jugé que cela constituait une discrimination indirecte à l’encontre de certains groupes en raison de leur situation socio-économique (article E de la Charte). De plus, le Comité a estimé que la France avait permis la prolifération de ces arrêtés sans mettre à la disposition des personnes concernées un recours effectif. Les interdictions municipales de certains comportements ont été jugées comme pénalisant en fin de compte la pauvreté en tant que telle – ce qui est contraire à l’obligation de la France d’assurer une protection adéquate contre la pauvreté et l’exclusion sociale en vertu de l’article 30 de la Charte.
Évaluation et réflexions
Une violation du droit à la protection contre la pauvreté et l’exclusion sociale
L’article 30 de la Charte consacre le droit à la protection contre la pauvreté et l’exclusion sociale. Outre la consécration de ce droit, cet article énonce également l’obligation corrélative qui incombe à l’État d’adopter « une approche globale et coordonnée visant à promouvoir l’accès effectif des personnes qui vivent ou risquent de vivre dans une situation d’exclusion sociale ou de pauvreté […] notamment à l’emploi, au logement, à la formation, à l’éducation, à la culture et à l’aide sociale et médicale ».
L’évaluation du Comité porte sur les deux dimensions de l’article 30. Il procède à un examen rigoureux de la proportionnalité, en vérifiant i) si la restriction à l’article 30 était prévue par la loi, ii) si elle poursuivait un but légitime, tel que la protection des droits et libertés d’autrui, l’intérêt public, la sécurité nationale, la santé publique ou la moralité, et iii) si elle était nécessaire dans une société démocratique pour atteindre ce but. Il convient de noter que le Comité applique de manière stricte, en l’espèce, la dernière étape de l’examen de proportionnalité, à savoir le critère de nécessité, c’est-à-dire que toute restriction doit constituer le moyen le moins restrictif disponible en termes d’impact sur les droits garantis par la Charte (paragraphe 67).
Après avoir confirmé que les décrets contestés avaient effectivement un fondement juridique – bien que vague et imprévisible – (paragraphe 69), le Comité passe à l’examen de l’objectif déclaré des décrets. Tout en rejetant tout argument économique visant à justifier les restrictions des droits, il accepte la protection des droits et libertés d’autrui comme objectif général des mesures. Il affirme néanmoins que « la mendicité ne trouble pas en soi l’ordre public et que les décrets contestés visent des manifestations de pauvreté plutôt que des comportements constituant une menace réelle pour la sécurité ou la tranquillité publiques » (paragraphe 70, ainsi que 72).
L'examen de la nécessité – une analyse approfondie et substantielle de la portée de l'article 30
Le cœur de l’évaluation réside dans l’examen approfondi par le Comité de la nécessité des mesures (paragraphes 71 et suivants).
En premier lieu, le Comité conclut que la pénalisation semble être principalement motivée par « les préjugés du public à l’égard des personnes qui mendient ou dorment dans la rue plutôt que par un danger réel pour l’ordre public », et qu’elle n’est donc pas de nature à protéger les droits et libertés d’autrui ni l’ordre public (paragraphe 73). Ce faisant, il transfère résolument la charge de la preuve aux autorités décisionnaires françaises, la retirant aux requérants. Cela contraste fortement, par exemple, avec la décision d’irrecevabilité de la CEDH dans l’affaire Dian c. Danemark (commentée par Ganty ).
L'appréciation qui suit est visionnaire et fait fortement progresser les droits. Le Comité réaffirme le cadre international des droits humains, notamment la nécessité de protéger les personnes vivant dans la pauvreté contre la stigmatisation négative, qui suggère à tort qu'elles sont responsables de leur situation (paragraphe 99) et qui aboutit souvent à des violences verbales et physiques. Il fait également référence au « consensus international croissant selon lequel pénaliser les activités de subsistance dans les espaces publics constitue une violation des droits humains » (paragraphe 82 ; cf. les récentes déclarations des organismes interaméricains et africains de défense des droits humains).
Contrairement aux approches punitives qui prévalent dans les règlements municipaux examinés, le Comité interprète l’article 30 de la Charte comme prescrivant des mesures visant à « sensibiliser la communauté au sans-abrisme, en s’appuyant sur l’empathie et la compréhension » (paragraphe 73). Il s’agit là d’un point crucial dans le raisonnement du Comité, qui éclaire également son interprétation de ce à quoi devrait ressembler une réponse politique appropriée à la lumière de la Charte sociale européenne.
Deuxièmement, le Comité examine de manière approfondie les effets concrets des décrets. Il souligne que la mendicité représente, dans de nombreux cas, un moyen de survie (paragraphe 74) et conclut donc que l’éloignement systématique par la police des personnes concernées des centres urbains les prive « de l’un des derniers moyens dont elles disposent pour subvenir à leurs besoins fondamentaux », aggrave leur exclusion sociale, perturbe leur accès aux services essentiels (distribution de nourriture, hébergement, soins de santé, etc.) et, en fin de compte, porte atteinte à leur autonomie (paragraphe 76). Cette « double victimisation » porte atteinte à leur dignité humaine, exacerbe la stigmatisation et les préjugés négatifs, et provoque ou renforce les traumatismes (ibid., voir également paragraphe 83).
Cette analyse démontre de manière convaincante comment une instance juridictionnelle peut (et devrait d’ailleurs) prendre comme point de départ de son appréciation l’impact sur le ou les titulaires de droits – plutôt que le caractère raisonnable (vaguement défini) de la mesure politique en cause, comme c’est si souvent le cas dans le cadre du règlement des litiges en matière de droits, en particulier lorsque des questions socio-économiques sont en jeu (par exemple, Dian c. Danemark, Hudorovic & Ors. c. Slovénie , Garib c. Pays-Bas). Le Comité examine de manière approfondie la portée normative des droits concernés et le préjudice subi. De plus, il s’appuie sur des données statistiques détaillées qui lui ont été présentées par les organisations plaignantes (par exemple, paragraphe 75), lesquelles brossent un tableau choquant de l’augmentation de la pauvreté et du sans-abrisme ces dernières années en France, touchant de manière disproportionnée les enfants.
Troisièmement, dans la dernière étape de son examen de la proportionnalité, le Comité évalue si des moyens moins restrictifs étaient à la disposition des autorités décisionnaires (paragraphes 77 et suivants). Reflétant, dans une certaine mesure, la distinction opérée par la CEDH entre une interdiction générale et une interdiction conditionnelle de la mendicité dans l’affaire Lakatus c. Suisse (2021) (et dans sa décision d’irrecevabilité dans l’affaire Dian c. Danemark (2024)), le Comité constate que, malgré leurs limitations géographiques et temporelles, « les arrêtés municipaux en question confèrent aux autorités chargées de l’application de la loi un pouvoir discrétionnaire arbitraire pour déterminer quels comportements seront sanctionnés, ce qui s’apparente à une interdiction générale » (paragraphe 79). Dans ce contexte, il souligne de manière louable le « déséquilibre flagrant des pouvoirs entre les agents de police et les personnes vivant dans la rue » (ibid.). En fin de compte, le Comité estime que les arrêtés contestés ne satisfont pas au critère de nécessité de l’examen de proportionnalité. Il conclut donc qu’il y a eu violation de l’article 30 de la Charte.
Néanmoins, je considère que le raisonnement de ce dernier volet est le plus faible. Même si le Comité trouve le moyen d’appliquer un seuil élevé (en qualifiant les arrêtés municipaux de quasi-interdiction générale), je soutiens que la distinction établie entre une interdiction générale et une interdiction qualifiée (ou nuancée) de la mendicité n’apporte aucune clarification supplémentaire et est donc inutile. Le Comité aurait mieux fait de s’abstenir de reprendre cette distinction introduite par la CEDH, car toute forme d’interdiction de la mendicité et d’autres comportements couramment adoptés par les personnes vivant dans la pauvreté est difficilement conciliable avec les droits humains. Une interdiction conditionnelle échouerait très probablement aussi au test de nécessité en raison de ses effets négatifs graves sur les personnes vivant dans la pauvreté – ce que cette décision même souligne spécifiquement. Selon les termes de Heri, toute forme d’interdiction efface « la privation visible de la sphère publique sans la résoudre » (voir également des arguments similaires avancés par Ganty ).
Enfin, les conclusions du Comité esquissent ce à quoi ressemblerait une réponse politique adéquate, favorisant les droits, coordonnée et axée sur le progrès, conforme à l’article 30 (paragraphe 81, voir également le paragraphe 76) : Plutôt qu’une approche punitive, qui aggrave la situation des personnes vivant dans la pauvreté, le sans-abrisme et la pauvreté devraient être traités par des approches collaboratives, fondées sur les droits et tenant compte des traumatismes, telles que des partenariats entre les forces de police locales et les prestataires de services sociaux afin de faciliter l’accès aux services essentiels. Selon le Comité, cela contribuerait également à renforcer la confiance mutuelle entre les personnes concernées et la police.
Une attention particulière aux effets sur les personnes les plus marginalisées
Le Comité examine également la plainte à la lumière de la clause de non-discrimination de la Charte (article E), lue conjointement avec l’article 30. La clause de non-discrimination ouverte a été interprétée comme incluant la pauvreté et la situation socio-économique (ici également) parmi les motifs de discrimination. Le Comité estime que les décrets sont indirectement discriminatoires sur la base du statut socio-économique (paragraphe 100), car ils reposent généralement sur des stéréotypes et des préjugés à l’encontre d’un groupe défavorisé, et parce qu’ils visent à sanctionner des comportements « qui sont inextricablement liés au statut de sans-abri et le définissent effectivement » (paragraphe 96).
Cet effet discriminatoire des approches punitives de la pauvreté est également mis en évidence dans le rapport conjoint publié en 2024 par les rapporteurs spéciaux des Nations unies sur l’extrême pauvreté et les droits humains et sur le logement convenable. [Il convient de noter que ce même Olivier de Schutter, qui a co-rédigé ce rapport en tant que rapporteur spécial sur l’extrême pauvreté et les droits de l’homme, est membre du Comité et a, à ce titre, participé à cette décision.]
Enfin, et surtout, tout au long de sa décision, le Comité adopte le point de vue des personnes visées par les réglementations contestées. Il démantèle les concepts préconçus de la pauvreté et les décompose en multiples « obstacles physiques, économiques, culturels et sociaux, dont il peut être difficile de s’échapper sans aide » (paragraphe 99). Pourtant, malgré cette forte attention portée aux titulaires de droits concernés, le Comité ne parvient pas à intégrer le moindre élément participatif dans son évaluation. Il n’est fait aucune mention d’une consultation significative des personnes concernées. Et ce, bien que le Comité accorde une certaine importance à la consultation significative des titulaires de droits concernés dans d’autres décisions (par exemple, Confédération générale du travail de Grèce c. Grèce) et malgré la reconnaissance croissante du fait que la participation authentique des titulaires de droits, en tant que détenteurs de connaissances clés, à la conception et à la révision des mesures politiques est cruciale.
Réflexions finales
Cette décision aborde avec force la question de la criminalisation systémique de la pauvreté – une préoccupation urgente, compte tenu du recours croissant à des réglementations pénalisant les comportements associés à la pauvreté à travers l’Europe –, en mettant l’accent sur les vulnérabilités et les obstacles structurels. À cet égard, la décision est très éloignée de l’arrêt Lăcătuş de la CEDH. Les personnes qui mendient ou qui se livrent à d’autres comportements liés à la pauvreté susceptibles d’être sanctionnés ont été repoussées aux marges de la société ; elles sont exclues de la société dans tous les aspects de leur vie. Le Comité reconnaît clairement que la criminalisation de leur comportement ne sert qu’à éloigner encore davantage ces groupes marginalisés de la société « dominante ».
De plus, le Comité démontre pourquoi et comment toute atteinte aux droits des personnes vivant dans la pauvreté ou exposées à ce risque doit être examinée avec soin – non seulement parce que les personnes concernées se trouvent dans une situation particulièrement vulnérable et sont souvent soumises à un cycle de désavantages et d’exclusion de la société (ou « povertyism’ », c’est-à-dire les stéréotypes négatifs à l’égard des personnes en situation de pauvreté), mais aussi parce que le droit international des droits humains est de plus en plus interprété et appliqué de manière à inclure les motifs socio-économiques parmi les motifs de discrimination interdits.
Une autre occasion pour le Comité d’adopter une position ferme sur cette question est offerte par la plainte collective concernant les interdictions de mendicité en Belgique, déposée en 2023. Cette affaire en cours pourrait également offrir au Comité la possibilité d’intégrer une approche participative dans son évaluation.
